Parliamo di ingiunzione fiscale: chi e come

Quando si affronta il tema della riscossione coattiva pubblica, bisogna partire dalle norme che, a tutt’oggi, pur in un contesto normativo frammentario e disomogeneo, individuano gli strumenti di riscossione per i comuni.

Le scelte dell’ente locale devono partire dalla considerazione che, la riscossione di un numero elevato di partite con carichi di modesto valore, va prioritariamente affrontata scegliendo uno strumento economico e semplificato, che non costringe a instaurare procedure giudiziali senza prima aver esperito le modalità scritte dal legislatore a garanzia del sistema di riscossione coattiva di entrate di valenza pubblica.

La norma che ha riconosciuto a favore degli enti pubblici un importante strumento di riscossione coattiva è il  Regio Decreto n. 639 del 14 aprile 1910 recante il testo unico delle disposizioni di legge relative alla riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato. Il decreto nasce per la riscossione delle entrate dello Stato e degli enti pubblici che, nel 1910 non erano certamente quelle di adesso. La norma va quindi attualizzata per individuare quali sono i soggetti che possono avvalersi della stessa. La costruzione giurisprudenziale porta a ricomprendere tutti quei soggetti che rientrano nell’elenco delle pubbliche amministrazioni nonché gli organismi strumentali ad esse collegati. Fondamentale sul punto diventa la definizione di amministrazione pubblica che, nell’ordinamento giuridico italiano è fin troppo ancorato al requisito soggettivo, più che a quello relativo all’esercizio della funzione. Per questa ragione, è importante l’evoluzione normativa che ha portato alla nascita e sviluppo dell’IPA, Indice delle pubbliche amministrazioni www.indicepa.gov.it. Si tratta dell’archivio ufficiale degli enti pubblici e dei gestori di pubblico servizio, realizzato e gestito dall’Agenzia per l’Italia digitale, che fa riferimento al concetto di amministrazione pubblica declinata dal d. lgs. 165 del 30 marzo 2011.

Sul punto si segnala anche la deliberazione  n. 24/SEZAUT/2015/FRG della Corte dei Conti relativa a “Gli organismi partecipati dagli enti territoriali” che, a pagina 27, individua le Amministrazioni pubbliche, settore S13, organismi di diritto pubblico comprendente, accanto agli organismi pubblici dello Stato e degli enti territoriali, le unità istituzionali che producono beni non destinabili alla vendita soggetti a controllo pubblico, a prescindere dalla forma giuridica da esse rivestita.

La storia dell’utilizzo del Regio decreto include una lunga fase di silenzio, quando il dPR 43/88 stabilì che la riscossione pubblica era affidata solo al ruolo esattoriale.

In termini cronologici il primo riferimento va al Regio Decreto 14 aprile 1910, n. 639 recante Testo unico delle disposizioni di legge relative alla procedura coattiva per la riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato e degli altri enti pubblici, dei proventi di demanio pubblico e di pubblici servizi e delle tasse sugli affari. Si tratta, tuttora, del testo di legge cardine della procedura coattiva per la riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato e degli altri Enti pubblici che introduce una nuova procedura esecutiva speciale. Articolato in una parte dedicata alla formazione del titolo esecutivo e una parte dedicata alla fase esecutiva secondo un procedimento più celere che supera le modalità in uso all’epoca, l’ambito di applicazione si estende anche a tutti gli enti pubblici dotati così di uno strumento autonomo.

La seconda tappa normativa fondamentale è rappresentata dal dPR 43/88, recante attuazione della legge 647/1986, che estese il sistema della riscossione a mezzo ruolo a tutte le imposte erariali e locali abrogando le disposizioni che, allora, rinviavano al Rd 639/1910 ed istituendo così un sistema unitario di riscossione per tutte le entrate, tributarie e patrimoniali, statali e di altri enti pubblici. Il ruolo divenne così  processo esecutivo generale tanto da far ritenere che il regio decreto fosse stato abrogato. Questa impostazione normativa centralizzò il sistema di riscossione delle entrate pubbliche obbligatoriamente sottoposte al sistema del ruolo con abbandono dello strumento ingiunzionale.

Ulteriore momento di importanza basilare per l’autonomia degli enti locali resta il decreto legislativo 446/97. L’articolo 52, comma 6, prima della sua abrogazione e dalla sua trasmigrazione nell’articolo 36 del d.l. 248/2007, destinava a favore dei comuni e delle province due titoli esecutivi per il recupero delle somme non pagate: il ruolo e l’ingiunzione fiscale. La norma riconobbe, quindi, il ruolo come strumento esclusivo del concessionario della riscossione, e l’ingiunzione fiscale quale strumento proprio dei comuni e degli altri soggetti abilitati per legge. La norma ebbe il pregio di “riesumare” lo strumento del regio decreto 639/1910 che non fu mai abrogato, bensì inibito nel suo utilizzo dalle disposizioni del d.p.r. 43/88. Fin qui, tuttavia, si trattava ancora della procedura integra del regio decreto in abbinata al codice di procedura civile, non paragonabile ai privilegi della procedura del concessionario della riscossione, contenuta nel d.p.r. 602/73.

Per queste ragioni nel 2002, si assiste all’importante intervento contenuto nel d.l. 209/2002, convertito in legge 265/2002 con cui, all’articolo 4, comma 2-sexies, si stabilisce che “i comuni e i concessionari iscritti all’albo di cui all’articolo 53 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, di seguito denominati “concessionari”, procedono alla riscossione coattiva delle somme risultanti dall’ingiunzione prevista dal testo unico di cui al regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, secondo le disposizioni contenute nel titolo II del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, in quanto compatibili”. Di fatto, è questo il primo segnale da cui si poteva comprendere la liberalizzazione del sistema di riscossione. Ne è conferma anche il successivo comma 2 septies, che si preoccupa di introdurre una figura operativa affine all’ufficiale di riscossione, a sua volta simile a quella dell’ufficiale giudiziario.

Tuttavia l’articolo 1, comma 225, della finanziaria 244/2007 dispose l’abrogazione del comma 6, gettando nel panico i Comuni e le società che utilizzavano lo strumento. La dottrina si affrettò a chiarire che l’abrogazione del comma 6 non poteva avere incidenza sull’utilizzo dell’ingiunzione fiscale alla quale, ben prima del comma 6, si faceva ricorso per la riscossione dei tributi e che alla stessa si può ricorrere per effetto del comma 1 dell’articolo 52.

Per fugare ogni dubbio, il legislatore, appena sette giorni dopo, riscrisse una nuova norma, dai contenuti più ampi dell’articolo 52, comma 6, del d.lgs. 446/97, ancora importante punto di riferimento in materia, contenuta nell’articolo 36, comma 2, del d.l. 31.12.2007, n. 248, secondo cui la riscossione coattiva dei tributi e di tutte le altre entrate degli enti locali continua a potere essere effettuata con:

1. la procedura dell’ingiunzione di cui al regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, seguendo anche le disposizioni contenute nel titolo II del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, in quanto compatibili, nel caso in cui la riscossione coattiva è svolta in proprio dall’ente locale o è affidata ai soggetti di cui all’articolo 52, comma 5, lettera b), del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446;
2. la procedura del ruolo di cui al decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, se la riscossione coattiva è affidata agli agenti della riscossione di cui all’articolo 3 del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248”.

Con  una formula molto ampia si ebbero così a superare i limiti del sopra citato comma 2 sexies, in quanto non si limitava il ricorso alla ingiunzione fiscale rinforzata ai soli Comuni e agli iscritti all’albo, bensì veniva estesa anche a tutti i soggetti della lettera b) del comma 5 dell’articolo 52, quindi anche alle società pubbliche abilitate alla riscossione.

L’analisi finale porta all’individuazione di due gruppi:

• I soggetti che possono utilizzare l’ingiunzione fiscale nella versione descritta dal rd
• I soggetti che possono utilizzare l’ingiunzione nella versione rafforzata godendo degli strumenti di privilegio scritti per la cartella di pagamento.

I comuni e i soggetti previsti dal comma 5 dell’articolo 52 sopra citato godono di entrambe le possibilità, anche se va data precedenza alla modalità rafforzata che gode di tutti i privilegi per snellire  e rendere più efficace il procedimento.