L’articolo 15‑ter del Decreto-Legge 34/2019 consente ai Comuni, in via facoltativa, di introdurre misure regolamentari per contrastare l’evasione dei tributi locali. Tra questi strumenti rientra la possibilità di subordinare il rilascio, il rinnovo o la permanenza in esercizio delle attività commerciali e produttive alla verifica della regolarità nel pagamento di tributi comunali quali IMU, TARI e imposta di soggiorno.
La norma, tuttavia, si caratterizza per la sua formulazione ampia e priva di dettagli applicativi. Ciò ha determinato un proliferare di regolamenti comunali eterogenei e un intenso contenzioso amministrativo volto a chiarire quando e a quali condizioni possa essere disposta la sospensione dell’attività economica.
Ai sensi dell’articolo 15 ter del DL 34/2019, intitolato Misure preventive per sostenere il contrasto dell’evasione dei tributi locali
gli enti locali competenti al rilascio di licenze, autorizzazioni, concessioni e dei relativi rinnovi, alla ricezione di segnalazioni certificate di inizio attività, uniche o condizionate, concernenti attività commerciali o produttive possono disporre, con norma regolamentare, che il rilascio o il rinnovo e la permanenza in esercizio siano subordinati alla verifica della regolarità del pagamento dei tributi locali da parte dei soggetti richiedenti
Lo strumento è facoltativo e privo di regole di dettaglio, tanto da aver generato una intensa giurisprudenza che si è espressa sui contestati regolamenti comunali e intervenuta su due principali questioni:
- il requisito dell’irregolarità del pagamento, ovvero cosa si intenda per irregolarità di un inadempimento che riguarda esclusivamente le obbligazioni tributarie (IMU, TARI, IDS) con esclusione di quelle patrimoniali (es. CUP).
- le fattispecie che possono essere oggetto di sospensione. La norma parla di attività commerciali e produttive adottando una dicitura generica che comprende non solo le attività commerciali (negozi, bar, ristoranti, hotel, ricettività in genere) ma anche quelle artigianali, caratterizzate quest’ultime da un ruolo defilato dei comuni dal punto di vista amministrativo.
La giurisprudenza formatasi sul punto non si presenta lineare, bensì sembra subire un decisivo cambio di rotta in ottica restrittiva rispetto alla pronuncia del Consiglio di Stato n. 8875/2022. Quest’ultimo, pronunciandosi in ordine all’art. 15-ter del decreto legislativo n. 34/2019, ha escluso che il credito tributario debba essere definitivamente accertato, ritenendo sufficiente il mancato pagamento in fase bonaria. Ha inoltre escluso che la disciplina in argomento possa considerarsi costituzionalmente illegittima visto lo scopo di combattere l’evasione fiscale (“la ratio dell’art. 8 del Regolamento comunale, esplicitata anche nella rubrica dell’art. 15-ter del D.L. n. 34 del 2019, è quella di combattere l’evasione fiscale negli Enti locali e quindi eventuali dubbi di legittimità costituzionale del citato art. 15-ter D.L. n. 34 del 2019 non hanno ragion d’essere, rispondendo sia la norma primaria statale, sia quella regolamentare, ai principi costituzionali della capacità contributiva e del buon andamento della P.A. (artt. 53 e 97 Cost.)”).
Sull’onda di questa pronuncia, diverse sentenze del Tar hanno ritenuto sufficiente, per azionare la misura, la mera irregolarità del pagamento e non anche il perfezionamento di un avviso di accertamento, La differenza non è di poco conto se si considera che il perfezionamento potrebbe essere sospeso da decisioni di contenzioso tributario sugli atti di accertamento.
Rispetto a questa conclusione che sembrava essere granitica, si assiste ad una decisa inversione di rotta pronunciata dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la regione siciliana ( che svolge nell’isola le funzioni proprie del Consiglio di Stato) n. 388 del 23 aprile 2025, motivata da una nuova lettura costituzionalmente orientata dell’articolo 15 ter del dl 34/2019 e confermata con la decisione del TAR Sicilia n. 2763/2025
Secondo il CGA, la norma, nell’indicare i presupposti per la sua operatività, si limita, testualmente, al richiamo di una semplice irregolarità del pagamento dei tributi locali lasciando, almeno apparentemente, agli enti locali ampia discrezionalità nel definire, con l’adozione di un proprio regolamento, detta “irregolarità tributaria”, sia in merito all’entità del tributo, sia alla gravità dell’inadempimento, sia soprattutto in ordine al relativo accertamento. Tale disposizione, se interpretata secondo una mera lettura letterale, proprio per il suo contenuto aperto potrebbe essere causa di discriminazione tra i contribuenti che risulterebbero differenziati fra loro per via dei diversi regolamenti adottati dai comuni di appartenenza, che prevedano di associare l’effetto penalizzante di cui all’art. 15-ter a condizioni di inadempimento dei tributi più o meno gravi e sicura. Secondo il collegio giudicante, profili d’incompatibilità costituzionale della prefata normativa primaria possono essere agevolmente superati accedendo a un’interpretazione secundum costitutionem del cit. art. 15-ter. A tal fine è doveroso che del cit. art. 15-ter sia data, in primo luogo, un’interpretazione adeguatamente restrittiva e costituzionalmente orientata, che consenta quantomeno di circoscriverne i perniciosi effetti applicativi che si sono testé evidenziati.
Sicché l’art. 15-ter d.l. n. 34/19 non può che essere interpretato nel senso che esso consente agli enti locali di subordinare i titoli abilitativi alla verifica di regolarità dei tributi locali unicamente con riguardo a quelli definitivamente accertati: ossia riconducendo la relativa formulazione – laddove introduce come elemento costitutivo della propria fattispecie la “regolarità del pagamento dei tributi locali” – al concetto, così come già presente nel comma 4 del previgente e succitato art. 80 del D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, di “violazioni gravi, definitivamente accertate, rispetto agli obblighi relativi al pagamento”, nella specie, “dei tributi locali”. Nonché con la duplice avvertenza che, necessariamente:
1) “Costituiscono violazioni definitivamente accertate quelle contenute in sentenze o atti amministrativi non più soggetti ad impugnazione” (così com’è stabilito dal secondo periodo di detto comma 4);
2) “Costituiscono gravi violazioni … quelle ostative al rilascio del documento unico di regolarità contributiva”
Solo nel rispetto di tali essenziali condizioni i regolamenti comunali – cui si riferisce il cit. art. 15-ter – “possono disporre” legittimamente quanto previsto della prefata disposizione di legge (che viene così ricondotta nell’alveo di una sua corretta compatibilità costituzionale). Intendendo diversamente il precetto legislativo, sarebbe incostituzionale la legge, che invece deve soggiacere a una interpretazione costituzionalmente orientata.
Il nuovo orientamento non può essere ignorato se si considerano le responsabilità civili derivanti da un eventuale risarcimento del danno causato da un provvedimento amministrativo giudicato illegittimo in quanto adottato sulla mera irregolarità del versamento.
Anche la recente decisione del TAR Palermo ha accolto la doglianza che contestava la definizione di “irregolarità tributaria” contenuta nel regolamento: si tratta di un meccanismo assimilabile al solve et repete, cioè all’obbligo di pagare prima di poter contestare, una logica che la giurisprudenza costituzionale ha più volte giudicato illegittima. Secondo il Tribunale, non si può sospendere un’attività commerciale sulla base di debiti che non sono stati prima formalizzati e resi certi
Rispetto alla sentenza della CGA, il TAR Palermo ritiene legittimo agire anche su attività già avviate.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa aveva segnalato che la locuzione del citato art 15 ter “che il rilascio o il rinnovo e la permanenza in esercizio siano subordinati alla verifica della regolarità del pagamento dei tributi locali” non potesse essere intesa estensivamente – come ha invece fatto il Comune appellato con l’art. 5 del Regolamento qui impugnato – nel senso che tale verifica possa operarsi in ogni momento; sia perché, altrimenti, il riferimento (anche al rilascio, ma soprattutto) “al rinnovo” sarebbe del tutto pleonastico; sia, soprattutto, perché tale gravosa misura sanzionatoria deve essere intesa, secondo il principio di legalità, nei più restrittivi limiti esegetici conformi con la norma primaria, la quale, nel fare riferimento ai tre diversi momenti in cui avviene “il rilascio o il rinnovo e la permanenza in esercizio” dell’autorizzazione commerciale, va correttamente riferita (unicamente) al momento in cui la licenza di commercio è rilasciata con provvedimento espresso; ovvero è rinnovata all’atto della sua scadenza (per decorrenza del precedente termine); ovvero infine – solo laddove si tratti di “segnalazioni certificate di inizio attività”, poiché immediatamente efficaci già nelle more dei dovuti accertamenti dell’ufficio – nel momento in cui, in esito a tali accertamenti, dev’essere consentita ovvero invece inibita (ex art. 19 l. n. 241/1990) la “permanenza in esercizio” dell’attività stessa.
Questo secondo aspetto fa intendere che non è possibile sospendere attività commerciali o produttive in ogni momento, bensì, per le attività ancora soggette a provvedimento autorizzativo esplicito, la misura che porta alla verifica dell’inadempimento tributario è applicabile in caso di provvedimento espresso di rilascio o rinnovo. Per le attività soggette a SCIA (la maggior parte), la misura è adottabile in fase di verifica dei requisiti di permanenza in esercizio (in tal caso la possibilità di intervenire è più ampia).
Infine, va ricordato che la sospensione non riguarda i titoli edilizi ma è circoscritta ai provvedimenti autorizzativo o assentivi rivolti alle attività commerciali e produttive.
Author: Cristina Carpenedo
Direzione scientifica di SMART 24 TRIBUTI LOCALI del SOLE 24 ORE Presidente e amministratrice di Oesis s.r.l. Formatrice in materia di accertamento e riscossione di entrate locali, iscritta all’albo formatori IFEL (Istituto finanza enti locali) Formatrice per ANCI Emilia Romagna, ANCI Veneto e IFEL Autrice di pubblicazioni in materia di riscossione e tributi locali Funzionario responsabile per la riscossione pubblica con abilitazione di legge
